---

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ

КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 3 та 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів"

(справа щодо статусу депутатів рад)

Від 13.05.1998 р. № 6-рп/98

Справа N 1-15/98

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Тимченка Івана Артемовича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Євграфова Павла Борисовича,

Козюбри Миколи Івановича,

Корнієнка Миколи Івановича - суддя-доповідач,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мартиненка Петра Федоровича,

Німченка Василя Івановича,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Селівона Миколи Федосовича,

Скоморохи Віктора Єгоровича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

за участю представників суб'єкта права на конституційне подання Лавриненка Миколи Федоровича і Ніколаєнка Станіслава Миколайовича - народних депутатів України, а також залучених до участі в розгляді справи Селіванова Анатолія Олександровича - представника Верховної Ради України, завідувача Відділу зв'язків з органами правосуддя Секретаріату Верховної Ради України, Стичинського Броніслава Станіславовича - представника Президента України, першого заступника Міністра юстиції України, Косаківського Леоніда Григоровича - Київського міського голови,

керуючись статтями 120, 127, 150 Конституції України, статтями 13, 51, 54, 55 Закону України "Про Конституційний Суд України", розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 3 та 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів".

Приводом для розгляду справи, згідно зі статтями 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України", стало конституційне подання 47 народних депутатів України про необхідність офіційного тлумачення статей 3 та 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів". 

Підставою для розгляду справи, згідно зі статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України", є практична необхідність в офіційній інтерпретації положень статей 3 та 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів", зокрема щодо порядку дострокового припинення повноважень депутатів відповідно до частини першої статті 3 цього Закону та можливості поєднання депутатського мандата із зайняттям посад перший заступників та заступників керівників структурних підрозділів міської та районних у місті Києві державних адміністрацій.

Заслухавши суддю-доповідача Корнієнка Миколу Івановича, пояснення представників суб'єкта права на конституційне подання Лавриненка М. Ф. і Ніколаєнка С. М., залучених до участі в розгляді справи Селіванова А. О., Стичинського Б. С., Косаківського Л. Г. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Відповідно до Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" від 4 лютого 1994 року N 3949-XII депутат місцевої ради може бути депутатом лише однієї ради і не має права обіймати посаду голови місцевої державної адміністрації, його заступника, керівника її структурного підрозділу, прокурора, судді, арбітра (стаття 5 Закону). Повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково у зв'язку з обранням або призначенням його на посаду, зайняття якої несумісне з виконанням депутатських повноважень, а також у разі обрання його депутатом іншої ради (частина перша статті 3 Закону).

У конституційному поданні народних депутатів України зазначається, що протягом 1994 - 1997 років 18 депутатів Київської міської ради були обрані народними депутатами України чи призначені на посади керівників, заступників керівників структурних підрозділів Київської міської державної адміністрації, заступників голів районних у місті Києві державних адміністрацій і всупереч положенням частини першої статті 3 та статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" продовжували здійснювати повноваження депутатів Київської міської ради. Таке становище зумовлено тим, що ці особи не погоджувалися припинити свої депутатські повноваження без спеціального рішення Київської міської ради.

Суб'єкт права на конституційне подання вважає, що частина перша статті 3 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" не передбачає прийняття такого рішення, чим і зумовлена практична необхідність в офіційній інтерпретації положень зазначеної статті Закону.

Народні депутати України просять також дати офіційне тлумачення статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" в частині дострокового припинення повноважень тих депутатів місцевих рад, які були призначені на посади перших заступників або заступників керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій.

2. Учасник конституційного провадження Стичинський Б. С. у своєму виступі зазначив, що положення статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" щодо неможливості депутата місцевої ради бути головою місцевої державної адміністрації, його заступником, керівником її структурного підрозділу та депутатом іншої ради не можуть бути предметом офіційного тлумачення Конституційним Судом України, оскільки вони, на його думку, суперечать Конституції України. Свою позицію він аргументував тим, що Конституція України не містить норм, які забороняли б депутатові місцевої ради бути державним службовцем чи депутатом інших місцевих рад. Навпаки, Конституцією України (стаття 38) громадянам України надано конституційне право вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, користуватися рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України). Конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України (стаття 64).

3. Представники суб'єкта права на конституційне подання Лавриненко М. Ф. та Ніколаєнко С. М., а також залучені до участі у розгляді справи Селіванов А. О. та Косаківський Л. Г., навпаки, посилались на те, що встановлені Законом України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" вимоги щодо несумісності статусу депутата місцевої ради відповідають Європейській хартії про місцеве самоврядування (1985 р.), а принцип несумісності статусу депутата місцевої ради випливає зі статей 7, 140 Конституції України, якими визнається і гарантується місцеве самоврядування та встановлюється право територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення.

Отже, даний принцип, на їхню думку, не обмежує права посадових осіб, перелічених у статті 5 Закону, бути обраними до органів місцевого самоврядування та їх рівного права доступу до державної служби чи служби в органах місцевого самоврядування. На їх погляд, принцип несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності є складовою частиною статусу депутатів рад, який, згідно з Конституцією України (стаття 141), має регулюватися законом, в даному випадку - Законом України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів".

4. Конституційний Суд України, розглядаючи питання про необхідність офіційного тлумачення статей 3 та 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів", виявив наявність ознак невідповідності Конституції України деяких положень статті 5 зазначеного Закону. Це дає підстави Конституційному Суду України відповідно до статті 95 Закону України "Про Конституційний Суд України" вирішити питання щодо конституційності окремих положень статті 5 цього Закону. 

5. Конституційні права і свободи людини і громадянина гарантуються і не можуть бути скасовані (стаття 22 Конституції України), а також обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України (стаття 64 Конституції України). До конституційних прав громадянина належить і право вільно бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також вільне право доступу до державної служби та служби в органах місцевого самоврядування.

Конституція України закріплює принцип несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності стосовно мандата народного депутата України (стаття 78 Конституції України). Іншого представницького мандата не може мати Президент України (стаття 103 Конституції України). Не можуть мати представницького мандата і професійні судді (стаття 127 Конституції України). Проте Конституція України не містить будь-яких положень щодо заборони депутатові сільської, селищної, міської, районної чи обласної ради поєднувати свій мандат з іншими видами діяльності.

Таким чином, Конституція України містить вичерпний перелік тих осіб, які, маючи представницький мандат, не можуть займатися іншими видами діяльності. Тобто йдеться про певне обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина, яке, відповідно до статті 64 Конституції України, може бути встановлено лише Конституцією України.

6. Європейська Хартія про місцеве самоврядування визначає, що функції і діяльність, несумісні з мандатом місцевої виборної особи, в національному законодавстві можуть бути встановлені тільки законом або основоположними правовими принципами (стаття 7 Хартії).

В Україні основоположні принципи місцевого самоврядування закріплені в Конституції України (розділ XI). На конституційному рівні дія принципу несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності не поширюється на депутатів рад.

Отже, положення частини першої статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" про те, що депутат місцевої ради не може бути головою місцевої державної адміністрації, його заступником, керівником її структурного підрозділу, прокурором, повинні бути визнані такими, що не відповідають Конституції України (неконституційними).

Разом з тим Конституція України (стаття 120) закріплює положення, за яким члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час. Подібні обмеження працювати за сумісництвом щодо інших посадових осіб встановлені в окремих законах, зокрема в Законах України "Про державну службу", "Про боротьбу з корупцією", "Про прокуратуру".

З огляду на це депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, який перебуває, зокрема, на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на будь-якій іншій посаді, на яку поширюється дія Конституції України і законів щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність з такими посадами, як сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова чи заступник голови районної в місті, районної, обласної ради чи з будь-якою іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та в апараті рад.

Конституційний Суд України вважає, що терміни "глава місцевої державної адміністрації", "Ради народних депутатів", "депутат місцевої Ради народних депутатів", "арбітр", які вживаються у статтях 3 і 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів", повинні бути приведені у встановленому порядку у відповідність до Конституції України.

7. Конституційний Суд України виходить з того, що Закон України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" не передбачає прийняття відповідною радою спеціального рішення про дострокове припинення повноважень депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради у разі відкликання його виборцями, втрати громадянства України, обрання чи призначення на посаду, зайняття якої за Конституцією України не сумісне з виконанням депутатських повноважень, а також в інших випадках, передбачених частиною першою статті 3 цього Закону. Такий висновок випливає як зі змісту частини першої, так і частини другої статті 3 Закону, в якій наведено саме ті обставини, за яких повноваження депутата можуть припинятися достроково за рішенням відповідної ради.

Таким чином, положення частини першої статті 3 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" треба розуміти так, що повноваження депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради припиняються достроково за наявності перелічених в ній підстав, засвідчених офіційними документами, без прийняття спеціального рішення відповідної ради.

Спір щодо дострокового припинення повноважень депутата ради має вирішуватися у судовому порядку, тобто відповідно до положень статей 55, 124 та 145 Конституції України.

На основі викладеного та керуючись статтями 120, 127, 150 Конституції України, статтями 51, 63, 95 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частини першої статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" про те, що депутат ради не може бути головою місцевої державної адміністрації, його заступником, керівником її структурного підрозділу, прокурором.

Вважати, що депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, який перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюється дія Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, селищного, міського голови, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті.

2. Положення частини першої статті 3 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" треба розуміти так, що повноваження депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради припиняються достроково за наявності перелічених в ній підстав, засвідчених офіційними документами, без прийняття рішення відповідної ради.

Спори щодо дострокового припинення повноважень депутата ради вирішуються в судовому порядку.

3. Верховній Раді України, Президентові України, Кабінету Міністрів України, місцевим державним адміністраціям забезпечити відповідно до їх повноважень виконання цього Рішення.

4. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

 

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ 

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Скоморохи В. Є. у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 3 та 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів"

(справа щодо статусу депутатів рад)

Погоджуючись з Рішенням Конституційного Суду України в частині тлумачення положень статті 3 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" та щодо неконституційності термінів: "Ради народних депутатів", "арбітр", "глава місцевої державної адміністрації" тощо, вважаю за необхідне звернути увагу на таке.

Розглядаючи питання щодо тлумачення (конституційності) статті 5 згаданого Закону, Суду належало б дати порівняльний аналіз тексту Закону з положеннями Конституції, і розділу XI зокрема, більш чітко вказати, яким положенням Конституції України суперечить зазначена норма та з'ясувати мету її прийняття.

1. Провадження у справі щодо офіційного тлумачення (визнання неконституційною) статті 5 згаданого Закону треба було припинити у зв'язку з необхідністю законодавчого врегулювання питань, порушених під час обговорення подання. Основою для цього є правова позиція, викладена в Рішенні Конституційного Суду України від 27.03.98 р. N 5-рп/98: "Порядок проведення виборів міських голів у містах Києві і Севастополі, їх повноваження і взаємовідносини з місцевими державними адміністраціями міст Києва та Севастополя мають бути врегульовані окремими законами України" (пункт 4).

Відповідно до статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР правовий статус місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначається Конституцією України та цим Законом з особливостями, передбаченими законами про міста Київ і Севастополь. В пункті 1 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" прямо встановлено, що положення цього Закону є основою для розробки та прийняття законів про міста Київ і Севастополь. Цих законів на даний час, як, до речі, і Закону "Про Кабінет Міністрів України", немає. Таким чином, в містах Києві і Севастополі залишилися неврегульованими не лише статус місцевого самоврядування, а й статус місцевої державної адміністрації, оскільки відповідний Закон, прийнятий Верховною Радою України 3 червня 1997 року, не був підписаний Президентом України, а отже - і не набрав чинності.

Тим часом пропозиції Президента України стосувалися і положень Закону щодо вимог до посадових осіб місцевих державних адміністрацій в частині несумісності посад відповідно до частини першої статті 120 Конституції України, а також визначення складу місцевих державних адміністрацій.

Отже, Конституційний Суд України було поставлено перед необхідністю тлумачити (визнавати неконституційним) положення Закону щодо несумісності посад осіб, статус яких має бути додатково врегульовано.

Повноваження місцевих державних адміністрацій, їх статус, організація і порядок діяльності, оскільки вони входять до системи органів виконавчої влади згідно з пунктом 12 частини першої статті 92 та частиною другою статті 120 Конституції України, мають визначатися виключно Конституцією України та законами України. Вирішення на законодавчому рівні в Києві і Севастополі повноважень місцевої державної адміністрації, яка здійснює виконавчу владу в цих містах, потребує і пункт 10 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України.

Головною підставою для застосування вето Президентом України щодо Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ", прийнятого Верховною Радою України 4 березня 1998 року, стало бачення в Законі Президентом України статусу міста Києва прирівняним до статусу області, незгода зі створенням виконавчого органу міської ради, обмеження повноважень міської державної адміністрації, відмова від районних державних адміністрацій.

2. Відповідно до статті 120 Конституції України організація, повноваження та порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України (частина друга). Щодо передбаченого частиною першою цієї статті принципу несумісності посади для членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади, то він стосується "іншої роботи", включаючи входження "до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку".

За Конституцією України згаданим особам дозволяється викладацька, наукова і творча діяльність у позаробочий час (там же). Таким чином, із положень статті 120 безпосередньо не випливає, чи мають право члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади на сумісність чи несумісність своїх посад з депутатським мандатом органів місцевого самоврядування.

Не йдеться у статті 120 ні про представницький мандат (частина друга статті 78), ні про його несумісність з іншими видами діяльності (частина четверта статті 81).

3. Положення статей 78, 81 Конституції України регламентують несумісність мандата народного депутата України. Не випливає конституційність чи неконституційність статті 5 Закону "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" і з положень статті 127 Конституції щодо неможливості професійному судді мати представницький мандат, як і для Президента України, народних депутатів України мати інший представницький мандат, оскільки в даному випадку в конституційній нормі йдеться про необрання судді, Президента України, народного депутата, а не про несумісність.

4. Що ж до органів і посадових осіб місцевого самоврядування, то їх правове становище визначається статтями 7, 19, 38, 42, 55, 56, 71, 118, 119 та розділом XI "Місцеве самоврядування" Конституції України.

Зокрема, стаття 7 Конституції проголошує не лише визнання, а й гарантування місцевого самоврядування, що означає зобов'язання держави в особі її органів влади та посадових осіб забезпечувати відповідні права громадян на здійснення місцевого самоврядування, діяльність його самоврядних структур, захист сфери самоврядування правовими засобами.

5. Самостійність і незалежність місцевого самоврядування є конституційним положенням, оскільки відповідно до частини другої статті 5 Конституції народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Разом з тим органи місцевого самоврядування підконтрольні відповідним органам виконавчої влади з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади (частина четверта статті 143). З іншого боку, Конституція України (стаття 118) передбачає, що місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам в частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Останні можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, яка може стати підставою для його відставки.

6. Норми пункту 7 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України щодо набуття головами місцевих державних адміністрацій статусу голів місцевих рад з наступним складанням повноважень розраховані на перехідний період становлення системи місцевого самоврядування. Ці норми лише впорядковують процес його формування і не свідчать про допустимість у майбутньому переорієнтування апарату місцевих державних адміністрацій на роботу у відповідних місцевих радах.

Відповідно до пункту 6 статті 119 Конституції місцеві державні адміністрації забезпечують взаємодію з органами місцевого самоврядування. Таким чином, можна говорити про розмежування органів державної влади і системи місцевого самоврядування та встановлення рівноваги у сфері їх повноважень.

7. За Конституцією України організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, а також засади місцевого самоврядування визначаються виключно законами України (стаття 92).

Орган законодавчої влади може встановлювати спеціальні вимоги до осіб, які бажають здійснювати певні функції в органах державної влади та органах місцевого самоврядування. Громадянин України, який висловив бажання реалізувати конституційне право - бути обраним до зазначених органів, має сприйняти ті умови (переваги, обмеження), з якими пов'язано набуття ним такого статусу. Ці умови не можуть розглядатися як неправомірне обмеження конституційного права, оскільки органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19). Обмеження щодо права бути депутатом є різновидом обов'язків, вони випливають з принципу поділу влади (частина друга статті 6 Конституції). Отже, положення статей 22 і 64 Конституції в цьому випадку не порушуються.

В частині другій статті 38 Конституції проголошено право доступу не лише до державної служби, а й до служби в органах місцевого самоврядування. Однак, не випадково Конституція закріплює саме рівне право доступу, тобто право вільно обирати і бути обраним (частина перша) і вступати на службу (частина друга). Інше трактування неможливе, оскільки, якщо громадянина не оберуть або відмовлять йому на передбачених законом чи Конституцією підставах в реєстрації як кандидата чи у прийнятті на службу - він буде стверджувати про порушення статей 38, 64 Конституції.

Відсутність у Конституції норм, які забороняли б депутатові бути державним службовцем, також не є коректним аргументом, оскільки відповідно до частини другої статті 19 Конституції "органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

Порівняння здійснення повноважень народними депутатами на постійній основі не стверджує і не заперечує положення частини третьої статті 141 Конституції щодо визначення законом статусу голів, депутатів і виконавчих органів ради.

8. У частині третій статті 141 Конституції України йдеться про те, що статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом.

На сьогодні відповідний закон ще не прийнято, а Закон України від 4 лютого 1994 року є чинним лише в частині, що не суперечить Конституції України. Поняття статусу включає правове становище депутатів, пов'язане з природою мандата: обрання, повноваження, обмеження, умови праці, гарантії тощо.

Аналіз Законів, прийнятих Верховною Радою України після набрання чинності Конституцією України ("Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим", "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим"), свідчить про вирішення в кожному з них питання несумісності статусу депутата з окремими посадами та видами діяльності як умови забезпечення чіткої роботи народних депутатів, підвищення довіри громадян до них, попередження зловживань.

9. Враховуючи невизначеність організації та структури, повноважень окремих органів виконавчої влади, їх посадових осіб, необхідність врегулювання їх відповідними законами, Конституційний Суд України, прийнявши Рішення про неконституційність статті 5 згаданого Закону, вільно чи невільно виконав роль конституційного правотворця, який намагається йти попереду законодавця.

10. Відповідно до Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює нагляд за додержанням законів установами, організаціями, посадовими особами тощо. Прокурори не можуть входити до складу комісій, комітетів та інших колегіальних органів, створюваних радами та їх виконавчими органами.

Конституцією ці повноваження за прокуратурою на певний час збережено. Згідно зі статтею 49 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій ради. Тому варто вилучити прокурора з числа осіб, які можуть бути депутатами.

 

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Шаповала В. М. у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 3 та 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів"

(справа щодо статусу депутатів рад)

В резолютивній частині Рішення Конституційного Суду України (далі - Рішення) у цій справі записано: "Вважати, що депутат сільської, селищної, районної у місті, районної, обласної ради, який перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюється дія Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, селищного, міського голови, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті" (абзац другий пункту 1).

На мою думку, зазначене положення не може бути сформульоване за результатами розгляду справи, воно не випливає зі змісту мотивувальної частини Рішення. Більше того, у даному випадку Конституційний Суд України діяв, по суті, поза межами своїх повноважень, утворивши нову правову норму. Виникають також сумніви щодо прийнятності застосованої Конституційним Судом України "технології" офіційного тлумачення відповідного положення.

1. Можна припустити, що абзац другий пункту 1 резолютивної частини Рішення має смисловий зв'язок з частиною першою статті 120 Конституції України, де, зокрема, йдеться про неприпустимість суміщення членами Кабінету Міністрів України, керівниками центральних та місцевих органів виконавчої влади своєї службової діяльності з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час. Стаття 120 Конституції України згадується у мотивувальній частині Рішення двічі (пункти 6 і 7).

Проте мотивувальна частина Рішення не містить необхідного трактування словосполучення "інша робота", яке вживається у статті 120 Конституції України. Не визначено також рівень синонімічності понять "робота" і "діяльність". На мою думку, поняття "діяльність" у відповідному контексті є ширшим, ніж поняття "робота", воно позначає не тільки певну фізичну і розумову активність, а й зайняття посади, з якою ця активність пов'язана. Водночас поняття "робота" за змістом Конституції України може бути співвіднесено з посадами, що кореспондуються безпосередньо із викладацькою, науковою і творчою роботою. Наприклад, з посадами за сумісництвом викладача чи наукового співробітника, але не з посадами керівників вузів і наукових установ та їх структурних підрозділів. Такі висновки можна зробити, аналізуючи положення частини третьої статті 78, частини четвертої статті 81, частини четвертої статті 103, частини першої статті 120 і частини другої статті 127 Конституції України.

Невиправданим є те, що Рішення не дає відповідь на питання щодо співвіднесення понять "сумісність" і "сумісництво". Поняття "сумісність" (точніше - "несумісність") позначає конституційно-правовий інститут. Зміст цього інституту в різних державах визначено по-різному. За його загальним смислом одна і та ж особа не може мати і здійснювати представницький мандат і водночас займати певні посади в органах державної влади і поза межами державного механізму (апарату). Іноді прямо визначається несумісність представницьких мандатів депутата парламенту і члена (радника) муніципалітету. Конституція України безпосередньо пов'язує інститут несумісності мандата лише зі статусом народного депутата України і Президента України, а також у зворотній формі визначає несумісність посади професійного судді і представницького мандата.

Смисловий зв'язок інституту несумісництва саме з представницьким мандатом можна пояснювати також тим, що за усталеною конституційною теорією мандат депутата парламенту не є посадою чи формою її набуття. Депутатство - це почесна політична служба, за яку відповідна особа одержує винагороду. Депутатська винагорода не є заробітною платою: її призначення і розміри мають бути зумовлені потребами належної реалізації депутатом свого мандата. Характерно, що конституційний припис "перед вступом на посаду народні депутати України складають перед Верховною Радою України таку присягу" (частина перша статті 79) було включено до тексту проекту Конституції України вже під час його доопрацювання у Верховній Раді України. До сказаного треба додати, що конституційно визначений представницький мандат Президента України пов'язується із зайняттям не посади, а поста.

Поняття "сумісництво" позначає насамперед інститут трудового права. Сумісництвом вважається виконання працівником, крім своєї основної, іншої регулярної оплачуваної роботи на умовах трудового договору у вільний від основної роботи час на тому ж або іншому підприємстві, в установі, організації або у громадянина (підприємця, приватної особи) за наймом. Конституція України визначає засади сумісництва у негативний спосіб (метод заборони) щодо статусу членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади, а також професійних суддів. Тим самим відповідні норми є водночас нормами як трудового, так і конституційного права. Але об'єктивно питання сумісництва мають бути врегламентовані і регламентуються на рівні законодавства. З іншого боку, часткову регламентацію цих питань стосовно зазначених вище посадових осіб де-факто здійснив своїм Рішенням Конституційний Суд України.

2. За змістом Конституції України і Закону України "Про Конституційний Суд України" можна категорично стверджувати, що Конституційний Суд України не уповноважений займатися нормативним регулюванням суспільних відносин. Виняток становлять лише випадки регламентації ним організації його внутрішньої роботи. Рішення і висновки Конституційного Суду України не можуть мати характер нормативно-правових актів, які здатні в активній формі регулювати "зовнішні" суспільні відносини. Зокрема, не можуть вони містити й окремих положень, котрі за природою були б позитивними нормативно-правовими реаліями.

Відповідні акти Конституційного Суду України справляють вплив на сферу правотворчості. Цей вплив, насамперед, має місце за умов реалізації його повноважень вирішувати питання про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України і правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Наслідком діяльності Конституційного Суду України щодо реалізації цих повноважень може бути фактичне скасування "підконтрольних" правових актів і тим самим негативний за суттю вплив на здійснювану вказаними органами правотворчість. Звідси - і відома теза, що зазначену діяльність органів конституційної юрисдикції можна умовно визначити як "негативну правотворчість". Ця теза є цілком прийнятною для теоретичного осмислення проблем конституційно-правового нормозастосування.

Проте необхідно ще раз наголосити на тому, що Конституційний Суд України не уповноважений займатися реальною нормотворчістю у процесі ухвалення рішень і дачі висновків. Зміст цих рішень і висновків, у першу чергу рішень про офіційне тлумачення норм Конституції України та законів України, має характер своєрідної тіні цих норм. Вони не існують самостійно і можуть бути належним чином враховані тільки у процесі нормозастосування щодо Конституції України і законів України. Визнання нормотворчої природи діяльності Конституційного Суду України в реалізації повноважень, по суті, поставило б його над усім державним механізмом і призвело б до порушення вимог поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, прямо визначених у Конституції України.

Викладений підхід не суперечить теорії і практиці спеціалізованих органів конституційної юрисдикції. Офіційне визнання нормотворчої діяльності конституційних судів є на сьогодні унікальним явищем (ФРН). Спроби запровадити в нашій державі відповідні засоби (способи) нормотворчості були відкинуті Верховною Радою України у процесі розгляду проекту Закону України "Про Конституційний Суд України" у вересні - жовтні 1996 року, що, на мою думку, було цілком правильним. Тому будь-які спроби відповідного характеру з боку самого Конституційного Суду України треба визнати невідповідними з позицій конституціоналізму та законності і неприйнятними з позицій політичної доцільності.

3. Предметом офіційного тлумачення Конституційного Суду України в даному інтерпретаційному акті є, зокрема, положення статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" від 4 лютого 1994 року (далі - Закону). За змістом цієї статті депутат місцевої ради народних депутатів не може бути главою місцевої державної адміністрації, його заступником, керівником її структурного підрозділу, а також прокурором, суддею, арбітром (частина перша); депутат місцевої ради народних депутатів не може використовувати свій депутатський мандат в цілях, не пов'язаних з депутатською діяльністю (частина друга); одна і та ж особа може бути депутатом лише однієї ради народних депутатів (частина третя).

Рішенням Конституційного Суду України положення частини першої статті 5 Закону про те, що депутат ради не може бути головою місцевої державної адміністрації, його заступником, керівником її структурного підрозділу, прокурором, визнані неконституційними. Тому вони не можуть бути змістовним джерелом офіційного тлумачення будь-якого іншого нормативного положення. Прямого смислового зв'язку між положеннями частин другої і третьої статті 5 Закону і приписом, що містить абзац другий пункту 1 Рішення, на рівні можливостей реального тлумачення відповідних правових норм об'єктивно не існує. Тому можна стверджувати, що згадуваний припис не може існувати як висновок за результатами тлумачення положень статті 5 Закону.

Водночас можна припустити, що в даному випадку здійснена спроба офіційного тлумачення положень статті 5 Закону через тлумачення положень частини першої статті 120 Конституції України. Іншими словами, мала місце підміна предмета офіційного тлумачення. Однак, така підміна не відповідає заявленому у конституційному поданні інтересу суб'єкта права на конституційне подання, і Конституційний Суд України проявив власну ініціативу. Прояв подібних ініціатив не віднесено до його компетенції і, на мою думку, не відповідає смислу явища судової влади в цілому і конституційної юрисдикції в Україні зокрема.

Спроба офіційного тлумачення положень статті 5 Закону через тлумачення положень частини першої статті 120 Конституції України може також розглядатися як своєрідна деталізація відповідних конституційних норм. Відомо, що звичайними способами деталізації конституційних норм є законотворчість, а генералізації норм законів - конституційна нормотворчість. В даному випадку деталізація нормативного змісту положень частини першої статті 120 Конституції України формально здійснена у вигляді їх тлумачення (окреме питання - наскільки точного і правильного), названого офіційним тлумаченням положень статті 5 Закону.

Ще однією обставиною, яка заслуговує на увагу, є те, що Закон було прийнято до набуття чинності Конституцією України. Це нібито спонукає до застосування вказаного вище способу деталізації нормативного змісту положень частини першої статті 120 Конституції України. Тлумачити "старий" закон (за умов його конституційності) треба за буквою нової Конституції, а не навпаки. У разі, коли тлумачення положень закону за буквою Конституції України (якщо воно прямо випливає з обставин справи) є неможливим поза межами створення нових нормативно-правових реалій, Конституційний Суд України має належним чином звернутися до безпосередніх учасників законодавчого процесу - Верховної Ради України і Президента України.

Саму ж Конституцію України насамперед слід тлумачити автономно, через системний аналіз її різних норм. Тлумачення положень Конституції України способом тлумачення змістовно "поріднених" з ними положень законів, як правило, повинно мати допоміжний характер. При цьому відповідні положення законів повинні бути прийняті у розвиток і деталізацію положень Конституції України і перевірені щодо їх конституційності. Тим самим Конституційний Суд України може значною мірою устерегтися від вторгнення у сферу законодавчої влади, а отже - і від виконання не притаманної йому ролі - творця правових норм.

4. Окрема думка викладена згідно зі статтею 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" і відповідно до § 56 Регламенту Конституційного Суду України.